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发布时间:2020/5/24 9:31:21热度:

《大国大时代》是一本文笔极佳的现言类的小说。全文讲述:第三个方面的原因和我们的税收结构有关。中国现在分税制大的税种19项,当中70%以上是流转税,像我们营改增之前的营业税、增...

大国大时代

博弈谈——中央和地方,事谁干?钱谁出?

中国正步入老龄化社会,首都北京老年人口百分比已经达到15%。在老龄化冲击下,我国养老金的统筹账户将给财政带来巨大压力,国家倡导以房养老,可阻力重重。

从养老、医疗、教育等民生改善,到国防建设、国家发展,无一不在考验政府的财力。1994年分税制改革,刺激我国财政收入连续多年保持20%以上的增长。然而,随着经济增速放缓,当年并不彻底的分税制改革弊端开始显现——财权逐渐向中央集中,事权不断向地方下移。

地方政府为了充实“钱袋子”,过度依赖土地财政,带来了房价居高不下、土地强征强拆等一系列矛盾和问题。财权、事权不匹配引发地方债务加剧,国家审计署公告显示,截至2012年年底,上海、天津、重庆、广东等36个地方政府债务余额达3.85万亿元。国家审计署正在对政府性债务进行全国摸底,即将揭晓全国地方债的总体规模。

“地王”频频出现、地方债务风险加剧、民生投入缺乏后劲……发展中的诸多难题发人深省,财税体制改革势在必行。改革成功与否,关系到我国经济增长、民生的持续改善、社会群体利益的调节以及和谐稳定的保持。它的成功,会让一个公平、正义、美好、幸福的国家离我们越来越近。改革之路究竟如何推进?

报告人:刘伟北京大学党委常委、常务副校长

主题:我国现阶段财政支出与财政收入现状

提要:从1994年开始,我们采取分税制的改革,导致中央财政拿了大头,地方财政相对小一些。可是在财政支出上,整个财政总支出80%以上是地方完成的,中央财政直接完成的财政支出不到20%。

更重要的问题是,地方政府要想办法去融资,自己想办法就带来两个方面的问题,一方面是集权程度提高,地方对中央财政的依赖度提高,中央财政收入的集权度提高。但另外一方面,在财政花钱方面,地方之间的不平衡在加剧。

我认为今后财税体制改革有三个方面。第一个方面,财税体制改革首先要服从于发展,要适应结构调整的要求,包括地区结构的协调,包括国民收入分配结果的合理化,这些都需要财税体制改革予以支持。第二个方面,财税体制改革和政策调整,要服从于经济均衡增长的要求,也就是有利于缓解宏观经济失衡。第三个方面,要适应或者是有利于提高平等目标的要求。我们下一步税收体制改革的一个很重要的方向,是要直接对收入来进行征税,而不是间接地通过消费征税。

报告实录

“从1994年开始,我们采取分税制的改革。中央和地方的关系问题,在中国无论是计划经济体制时期,还是改革开放以来,都是一个独具特色的,甚至成为一条利益博弈的主线。”

财政问题上,中央和地方的关系,这个命题在中国是怎么提出来的?中国和西方联邦国家不一样,中国是一个统一的中央集权的国家,但是它和苏联计划体制国家也不一样。联邦国家很热闹,比如美国联邦政府、州政府、城市是可以破产的,中央财政和地方财政独立预算,各负其责。很难想象在中国哪个城市破产,或者哪个省破产。但是我们这种统一和过去的苏联计划经济体制国家又不一样,苏联计划经济体制是以苏联为代表的斯大林模式,它是一个计划体制,以中央垂直管理为特点,叫做部门主义,各个加盟共和国也就是各个地方政府在经济决策上没有多少独立权力和责任。在苏联的计划体制下,如果各加盟共和国和中央发生冲突,主要是冲突在民族问题上,而不会冲突在经济问题上,因为经济上,地方政府跟中央政府谈判是毫无余地的,在制度上也没有任何独立的权力和利益。

我们国家不一样,我们国家在20世纪50年代初,建立中国计划经济体制的时候,一方面是学习苏联,一方面有别于苏联。我们当时一方面是集中地统一计划,部委管理、垂直管理,叫条条管理。但是另一方面,我们给各级地方政府相当大的独立的经济决策权,叫块块管理,当时我们叫条块结合,就是部门制度和地方主义相融合,目的是调动中央和地方两个方面的积极性。

这样的体制的坏处是不如苏联计划经济体制稳定,会产生条块之争——中央和地方的利益冲突;好处是调动中央和地方两方面的积极性。所以,虽然同是计划体制,但是没有苏联那么僵化,是两条腿走路,有一定的活力。但是,有活力就有代价,我们就面临条块之争。所以从50年代到60年代,甚至到70年代,一直到改革开放初期,中国经济体制上很大的一个问题就是中央和地方的关系如何处理。这是西方体制下所没有的,也是苏联计划经济体制下没有的,是很有中国特色的一个问题。

改革开放以后,中央和地方的关系在财税问题上经历了一系列的变化。刚开始的时候,我们是以企业改革为核心,允许企业特别是国有企业利润留成,这样就改变了过去国有企业的利润全部上交,企业没有积极性的被动局面。但是这马上影响的问题就是财政,财政从20世纪80年代初就开始举债,开始发债。在20世纪70年代,中国是世界上唯一的一个既无内债,也无外债的国家。进入改革开放初期不久,人均企业利润留成之后,财政就出现了困难,我们就开始发债,出现财政赤字等局面。这一系列的问题,怎么办呢?到了20世纪80年代中期,我们做了一个调整,采取了两个措施,一个叫利改税,对企业来说,特别是国有企业来说,利税合一、按章纳税,先保证交给国家的税收,稳定税收。

另外,我们为了减轻财政的负担,搞了一个“拨改贷”,国有企业固定资本的形成,不再由财政无偿注资,而是走银行贷款。我们的目的是,一方面确保财政收入,另一方面确保财政支出的负担有所减轻。这样一来,企业就很困难。所以当时企业提出来要给企业留以活路,什么是活路?各地企业就提出一个措施,叫做税前还贷,企业就是一块滚刀肉,就这么多钱,让我还贷,我没有钱完税,让我完税,我没有钱还贷。按道理,欠账还钱天经地义,那你先还银行的欠款,如果有钱我就完税,如果没有钱,我就没有办法完税。

实际上,国有企业把应该交给国家财政税收的钱,交到了银行手里,而银行的资本来源不能纳入国库,不能作为财政收入来花。这样的话,在放权让利演生过来的利改税、拨改贷的改革初期的进程中,就使我们当时国家的财政收入遇到了很大问题。1987年年底企业开始搞包税制,企业对政府承包,你就说清楚你上交多少税,递增幅度有多大。地方政府对中央政府承包,每年包多少,递增多少。包税制的问题很大,因为包税制的核心是什么?是以税额、税款交给中央多少,不是按照税种,不分国税、地税。所以包税制就产生了严重的扭曲,使漏税成为政府行为,使摊派成为企业行为。从地方政府来说,按照包税制的原则,完成了承包任务,按税法、税制应该收,但是我可以不收,因为我如果超收的话,按照一定的比例,我和中央要分成,虽然中央在超收分成范围内要的是小头。我既然完成了包税任务,我干吗超收再给你一个小头呢?小头也不给你,我藏富于民。这样就使漏税成为一个地方政府行为,不是一个企业行为。

地方政府没有钱怎么办?就开始摊派,这个时候就变成了一个企业行为,而不是政府行为,为什么?因为企业很清楚,按税法、税率它该交税,但是现在没收它的,地方政府钱不够,找企业来摊派。地方政府摊派的时候,企业很清楚,摊派毕竟是偶然,交税毕竟是常规。交税打给谁了?交给国家,谁认识国家呢?摊派可不同,摊派是张市长、李书记来找的我,我这个钱出的是冲你的面子,是感情投资,一定是有回报的。所以,摊派本来应当是一个政府行为,在包税制之下,成为了一个企业自愿的行为。

本来漏税应当是一个企业行为,但是在包税制下就成为了一个地方政府行为,产生了严重的扭曲。在这种情况下,税收占GDP的比重达到了谷底。1996年的时候,税收占GDP的比重是9.71%,降到了10%以下,使得整个政府的财政能力,特别是当时提出的两个比重过低,一个是财政收入占GDP的比重过低,一个是中央财政占财政收入的比重过低。这样使得政府的财政能力,和中央的财政宏观调控能力普遍降低。从1994年开始,我们采取分税制的改革。

分税制和包税制一个巨大的区别,就是分税制是按税种,而不是按照税的额度,多少钱归地方,多少钱归中央,它是哪种税归国家,哪种税归地方政府。在包税制下,当时我们是三十几种税,到分税制下我们把它调整了,现在是19种。那么在当时分税制调整的时候,主要的税源或者大头稳定的、规模比较大、增长比较有把握的划为国税。地税一个是分散,税源不稳定,另外征缴成本比较高。

比如农业税当时是地税,土特产税是地税,营业税是地税等等,包括当时的所谓个人所得税,是地税。这些在当时征缴难度很大,成本比较高,并且不稳定,所以在这种情况下,1994年谈判的时候,地方政府就很有意见,最后达成妥协,怎么办呢?1994年开始采取分税制,这是一个起点。这一年,地方政府包税制的时候,把实际包税额作为基数,下一年采取分税制,如果分税制的时候,地方政府获得的税额,小于上一年包税制的时候的税基,中央返还给地方补齐,在这样的情况下,就出了一个很热闹的情况,什么呢?1994年分税制,谈判到11月份的时候,还差一个月,最后说按上一年的年度,就是本年度的基数做下一年的法办基数。结果,各地方财政增速是改革开放以来最猛的一年,大幅度上升,做了一个非常大的基础。但是朱镕基总理主持这个工作采取了博弈的手段,怎么办呢?倒扣,我今年按照这个基础来,如果你明年的增幅没有这么大,我后年扣,这就是一个非常复杂的中央和地方的财政关系。

这样下来,分税制从1994年开始,算是替代了包税制落实下来。对财政收入占GDP的比重,以及中央财政占财政收入的比重,起到了非常大的作用。到2010年,我们纯粹的财政税收收入占GDP的比重已经从1996年的9.71%上升到了18%以上,差不多提高了一倍。如果整个宏观税加在一起,现在应该是在30%多一点,包括买的社会保险支出等等,这就是我们问题的由来。中央和地方的关系问题,在中国无论是计划经济体制时期,还是改革开放以来,都是一个独具特色的,甚至成为一条利益博弈的主线。

“中国这些年来在国民收入宏观分配上,政府收入、企业收入和居民收入当中,就增速而言,是政府收入增速最快,尤其是1994年分税制之后增速最快。”

中国财政收入和财政支出是对中央和地方关系产生影响的一个特殊背景。中国的财政政策叫做积极的财政政策。1998年提出积极的财政政策,到2008年第三季度,叫更加积极的财政政策。到2010年10月以后,我们叫择机退出,就回到了积极的财政政策。在中共十五大,1997年之前,我们一直采取适度紧缩的宏观政策,包括财政和货币。由于1997年亚洲金融危机对中国经济的影响,所以1998年下半年,中国开始扩大内需。一直以来,财政政策的方向始终没有变,就是积极的财政政策,但是积极的财政政策应当是扩张性的财政政策,就是刺激需求。财政政策是财政支出和财政收入两方面的政策,可以这么说,中国的财政政策给人一个强烈的印象,始终是扩张的。

中国的财政收入政策是扩张性的吗?这个就值得讨论了。为什么值得讨论?这些年来,中国的财政收入占GDP的比重始终在提高。我们要区分几个问题,一个问题就是财政收入的增加不等于是从紧的财政收入政策。如果企业收入增长得更快,居民收入增长得更快,那么即便政府的财政收入增加量更多,也不一定是从紧的财政收入政策,只不过是财政收入在增加而已。中国的财政收入政策究竟是扩张的还是紧缩的,关键是财政收入占GDP的比重,纵向比和过去比,是不是在提高?横向比和世界同期比,是不是算是高比重的?

纵向比,我国财政税负占GDP的比重和世界比,我们不算高。一般发展中国家是在40%以下。发达国家宏观税负高一点,40%以上。我们国家宏观税负应当是在30%略高一点,因此我们不算高。但是我们要讨论一个问题,福布斯杂志2013年公布的,2012年世界所谓的税负痛苦指数最高的国家的排序,我们2012年排在世界第二位。中国在2005年,曾经排过一次第二位,然后我们基本上就是前5名,在上下波动,2012年我们又回到了第二,因此国际社会有人说,中国的税负痛苦指数过高,但主要是对企业的。

按照我国国情来看,福布斯的痛苦指数没有反映中国的真实情况。福布斯所谓的痛苦指数是按照6个主要方面:个人所得税、财产税、销售税、公司以及为它的雇员买的社会保险等等。这6项是按照最高的税率来算,中国个人所得税最高的边际税率是45%,但是我们中国真正达到那个高收入,按照45%去纳税的人群,在国民经济中占的比重较低。可计算福布斯痛苦指数的时候是按照最高算的。再比如雇主为员工买的社会保险,我们的要求是社会保障的30%,但实际上现在公司为此付出的远远低于我们最高标准的要求。所以《福布斯》杂志反映的中国税率痛苦指数很高,和我们中国的实际情况有脱节的地方。

但是这种脱节,不能否定中国是一个税负比较高的国家。确实对企业来说,面临的税负水平还是比较高,主要在于什么呢?从动态上看,和我们自己比,而不是和世界其他国家比,我们的财政收入占GDP的比重在持续上升,为什么持续在上升?有三个方面的原因,第一个原因是我们的经济发展快,所以财政收入迅速增长,这是一个基础。

第二个原因是,我们的国民收入在宏观分配上,在三个人中间分,一个是政府,一个是企业,一个是居民。政府是财政收入,企业是资本盈余,居民就是居民收入。这30多年来,中国宏观税负在这三个人中间分的时候,谁的收入增长速度最快呢?政府,就是财政收入这一块。财政收入在这34年,每一年增长是18.8%,按当年价格计算,平均每一年增长18.8%。

分税制以来,财政收入平均每一年增长在20%以上。这34年以来,我们平均每一年增长在18%以上。而这3个里面增速最慢的就是居民收入,居民收入比GDP慢了差不多有三分之一,以至于“十二五”规划提了一个原则,在“十二五”规划期间,居民收入的增速要和GDP保持同步。

但是,就增速而言,是政府收入增速最快,尤其是1994年分税制之后增速最快,1996年的时候是9.71%,到2010年上升到18%以上。如果考虑到非税方面的宏观税负,实际上已经上升到了30%以上,所以这个速度还是很快的。

第三个方面的原因和我们的税收结构有关。中国现在分税制大的税种19项,当中70%以上是流转税,像我们营改增之前的营业税、增值税,还有各类的消费税、购置税、附加税,这些税实际上是一种间接税。70%以上是间接性的流转税,特别像增值税这些,大头是谁的?是国税。流转税的增速比一般的税种增速要快,而在流转税中主要又是国税,所以这就使得中国的财政收入增长速度更快些,这就形成中国的财政收入政策和财政支出政策比较起来,财政支出政策扩张得非常明确,而中国的财政收入政策紧缩性,或者是从紧的特点是非常明显的。

中央财政占整个税收的比重在提高,意味着在经济活动当中,对市场力量有一种挤出效应,因为它使得企业的收入增速,特别是消费者居民的收入增速受到了影响。我们知道,中国最近十年来,居民收入占GDP的比重,差不多平均每一年下降1个百分点,这也是为什么中国经济增长长时间难以摆脱主要靠投资拉动,而消费拉动动力不足的一个重要原因。

在源头上,国民收入分配的时候,现有体制把大量的钱主要给了政府和企业,政府主要是搞公共工程基础建设、公共投资和再生产,而真正作为消费者的居民,他的收入增长慢,占的比重在下降,消费和经济增长之间当然就有严重的不协调和不适应。对于中国的中央和地方政府关系,需要了解的是一个大的中国财政收入和财政支出政策的背景。

中央和地方财政收支关系的一个突出特点,就是财政收入更多地集中在中央财政,财政支出更多的是地方财政在实现或者完成。这一点与第二点相联系,第二点是财政支出是扩张,这是很明显的,而财政收入在经济发展当中是收敛或收缩的。中国财政收入这块大头的是准呢?是中央财政。这就说明中央财政作为财政收入增长更多地体现了收敛性。而中国的财政支出政策这些年来始终是扩张性的财政,那就说明地方政府的财政行为长时间里主要是增大财政支出。我们有一个统计,中央和地方的财政收入和财政支出关系当中,财政收入现在大概52%集中在中央财政,48%集中在地方财政,差距最大的一年是财政收入的55%集中在中央,45%是在地方,相差了10个百分点。这种状况现在有所化解,但是没有根本扭转。

这和分税制有直接的关系,就是导致中央财政拿了大头,地方财政相对小一些。可是在财政支出上,整个财政总支出80%以上是地方完成的,中央财政直接完成的财政支出不到20%。

“一方面是集权程度提高,地方对中央财政的依赖度提高,中央财政收入的集权度提高。另一方面,在财政花钱方面,地方之间的差距在扩大,不平衡在加剧。”

这样就带来几个问题,一个是中央财政的集权力度不断提高。客观上,带来了相当大的中央对地方的集中权益的扩张。

更重要的问题是,地方政府要想办法去融资,因为支出和收入缺口大,如果靠中央财政来转移支付,解决不了,就要自己想办法。自己想办法带来两个方面的问题,一个是加剧了地区之间的不平衡,比如“以房养老”。养老金的筹措其实还有很多是公共财政要承担的。比如教育经费我们规定了不能低于地方财政的5%,教育经费支出的这一块将近90%是地方支出,真正中央支出教育这一块并不大,中央是占了小头。这样就有一个问题——地区之间的不平衡加剧,从一定意义上就加剧了不同地区之间发展上的不平衡。财政支出主要靠地方,而地区之间差距非常大,在财政支出上的差距就会非常大,使得各地方的不平衡加剧。

这就带来一个恶果,一方面是集权程度提高,地方对中央财政的依赖度提高,中央财政收入的集权度提高。但另一方面,实际上在财政的花钱方面,地方之间的差距在扩大,不平衡在加剧。

地方冒更大的风险,不得不想办法融资。有会计凭证的,因为我们要满足审计条件,会计单据要齐全才能审计,所以一旦是审计出来的数据,都是有凭证的。我们很多地方融资平台的债务,实际上是没有凭证的,没有凭证就等于没有纳入审计。所以现在我们在进行新一轮彻查,审计出来的结果会是什么样子,我们现在在等待这个数。

总之一个问题,就是支出大头在地方。地方发展又不平衡,差距在扩大,地方压力在增大,就一定会想办法增大地方的融资能力,无外乎就是投资,靠引进外资,基础设施建设。

非营利项目靠什么呢?地方融资平台举债,带来一系列我们现在看到的扭曲问题,比如说招商引资发展中,中国有一个很特殊的情况,这个和经济学的常识不太一样。我们知道一个地方的经济发展有三个方面,通常是高度相关的,一个是国民收入的增长水平,一个是储蓄的增长水平,还有一个是固定资产投资的增长水平。

这三个数据,一般是高度相关,经济发展速度快,国民收入增长快,储蓄增长就快。储蓄增长得快,银行就可以把更多的储蓄变成贷款,形成当地的固定资产投资。但是在中国,这三个数从地方上来看,经济、国民收入增长储蓄率的提高和储蓄增长量的增长以及固定资产形成的增速,三者之间高度不相关。这就是中国的体制,因为中国的金融体制是垂直的,和当地没有多少横向的联系。我在当地吸收了存款,不一定在当地转化为投资,各地方的投资就靠招商引资,就是我们所说的靠“发横财”,尽想着招商引资,给出优惠的条件过度竞争。

再比如说,我们这一系列的扭曲,竞相抬高地价。地方政府的融资平台要有担保,这个担保主要是靠预算外的专项,40%以上是靠土地,所以就把地价搞上去了。地价搞上去就带来房价推高,房价推高影响了人民的生活,最重要的是形成土地泡沫。所谓的泡沫经济带来的诱因是什么?一块荒地没有人投资,如果没有人去炒作它,它就是一块处女地,将来有人去开发它的时候,开发成本很低。现在这块荒地已经经过多少人去炒作了,把地价抬得很高了,等到若干年之后,当有人来开发它的时候,这些债主就来告诉你,这可不是荒地。

开发商不傻,一个地方一旦土地被炒起来,不是当时的地价贵、房地产推高的问题,而是长期阻碍一个地方的可持续发展的能力。但凡一个地方泡沫化以后,经济发展至少要滞后十年、二十年,像海南、北海今天怎么样,这都是当年炒过的。所以我们说这就带来一系列的恶果。这个恶果在宏观财税体制方面,就是财政收入更多地集中在了中央,而财政支出更多地集中在了地方,那么地方就要想办法,出了这些办法之后就带来了这样一系列的扭曲。

“改革要服从于发展,特别是结构调整的需要,另外一个要服从于增长特别是均衡增长的需要,要体现公平,特别是机会平等的需要。”

中国财税体系在目前发展阶段的改革方向或者要求是什么?我个人认为,今后财税体制改革有三个方面。第一个方面是,财税体制改革首先要服从于发展。对中国来说,发展是很重要的内容。对于发展方式的转变,十八大报告里讲得很清楚,发展方式转变的主攻方向是经济结构的战略调整。中国宏观经济失衡,你说通货膨胀也好,你说经济增长速度下行也好,核心问题不是总量问题,不是简单的总需求疲软的问题,而是结构问题。比如投资需求为什么疲软?不是没有钱,国有企业、大型企业直接融资的渠道,境内、境外都是通畅的。

间接融资的渠道有保障,但是为什么投资需求日益疲软?是技术创新力不够,产业结构没有升级的空间,没有新的产品开发。即使有钱,找不到有效的投资机会,也投不出去。在原有产品,原有产业技术上扩大投资规模,它只要一扩大,就是重复建设,而且是低水平的,就是产能过剩,所以投资需求疲软。为什么又担心消费需求疲软,不是说国民收入没有提高,居民存款没有增加,而是国民收入分配结构不合理,国民收入分配在宏观层面——政府、企业,居民收入增长最慢。

中观层面,产业结构上差距大。比如农业,农业劳动力就业比重36%,而农业产值占GDP比重9.8%。那就是36%的劳动力在直接生产领域里面,分配9.8%的GDP,这是初次分配。生产领域里,通过再分配的税收,各方面的制度补偿,对农民有所倾斜可以缩小(收入差距)。但事实上,我们再分配领域并没有缩小(收入差距),反而是扩大了这种差别。所以一个农民的纯收入和一个城市市民税后的可支配收入大概相差了3倍以上。产业结构的差异,还有地区结构的差异,包括发达地区和落后地区的差异、城乡结构差异,还有国有经济和非国有经济的结构差异等等,这些都是导致中国国民收入分配的差距扩大的原因,这是中观层面。还有微观层面,居民内部,包括城市居民内部、农村居民内部。

所以国家统计局公布,计算中国最近十年的基尼系数都在警戒线水平之上。一个国家连续十年收入分配的差距扩大在警戒线水平之上,应当引起足够的重视了。所以由于这种宏观、中观、微观上多方面的原因,中国国民收入分配的差距在扩大,扩大的结果就会使整个消费倾向降低,这样就导致消费需求不足。

中国现在所谓的投资需求以及消费需求的疲软,包括通货膨胀、压力大,说到底是结构问题,包括技术结构、产业结构,包括国民收入分配结构,包括各种要素结构、城乡结构等等。因此中国真正解决发展问题的核心问题是解决结构的战略升级、战略结构的调整,而结构转换是我们发展方式的根本。我们的体制改革要推动结构转变,因此财税体制的改革和调整,首先要服从发展需要,要适应结构调整的要求,包括地区结构的协调、国民收入分配结果的合理化,这些都需要财税体制改革予以支持。

第二个方面,财税体制改革和政策调整,要服从于经济均衡增长的要求,也就是有利于缓解宏观经济失衡。我们现在宏观经济失衡的问题叫做双重风险,既有通货膨胀的压力,又有经济下行的威胁。实际上类似于20世纪70年代西方出现的滞胀,就是经济体停滞。

我们的财政政策、税收体制等等,在中央和地方的关系上、税种设置上,以及整个税收体制、收入政策的改变和设计上,怎么能够促进经济均衡增长,使得通货膨胀的压力能够得到适当的控制,使得经济萧条或经济增长速度乏力的问题能够得到适当控制?

在这个问题上,财政政策有着极其重要的意义。财政体制的调整,有着极其深刻的影响,所以在这个时候,中国的宏观经济失衡,出现了前所未有的双重风险并存局面。这个时候,对宏观财政政策的要求以及相应的财税体制的改革和调整,就提出了特别的挑战。所以,财税体制改革也好,财税政策的设计也好,都要服从于均衡的要求。

第三个方面,财税体制和政策要适应或者是有利于提高平等目标,或者是公平目标的要求。从财税体制上,我们介绍流转税,从流转税的属性来看,基本上是一种消费税。消费税是什么呢?是从记录价格的每一个环节征的税,都进入下一个环节,产品的价格到最后一个环节,这么流转下去,最后实际承担纳税的主体是消费者。谁是最后消费,谁就承担着最终的纳税人。越是收入低的人,收入当中用于消费的比例越大,越是高收入的人,消费占收入的比重越少,那就意味着这种流转税——间接税、消费税为主体的一种税制安排和设计,是消费者(承担)。而消费者里谁的消费收入的比重大?是低收入者。那就意味着纳税的主要责任被压到了低收入阶层,越是收入低的,消费占你的收入比重越大。那就意味着,相对你的收入来说,你纳税的比重就越大。越是高收入的人,消费占收入比重越小。这是一种向低收入者倾斜的税负,这样一种税制,恐怕值得讨论。所以,我们下一步税收体制改革的一个很重要的方向,是要直接对收入来进行征税,而不是间接的通过消费征税。

今后,像所得税、财产税,直接体现你收入来源的,税源上收入这个角度来进行税收的直接地征管、直接地调整可能是要成为一个改革的方向。这种以间接税、流转税、消费税为主体的情况,恐怕要逐渐有所调整。

现场互动

方军(经济之声副总监):国家统计局的数据,近三年的全国公共财政收入增幅:2011年是24.8%,2012年是128%,逐年下降。2013年1—8月只有8.1%,这些数据说明财政收入是一种放缓的状态。国家要用钱的地方非常多,财政收入还出现这样的逐年下降、逐年趋缓的态势,为什么形成这样的矛盾?对这样的现状怎么评价?

刘伟:这是一个大家关注的问题,也是统计数据显示的基本事实。中国的税收增速下降,现在有没有客观性?还是由于我们工作没有做好,我们的政策落实不到位,还是确实是有客观的原因?

它是有客观性的。中国的经济增长速度,在世界金融危机的影响下,在中国内需疲软,特别是产能过剩的调整过渡期增长速度下降。GDP最新的增速,2013年的上半年是7.6%的样子,第三季度大概是7.8%,预计2013年全年也接近7.6%。从这个角度来说,财政收入增速下降,相对来说还是高于GDP的,所以相比较而言,你还不能说中国现在的财政收入的增速就偏低,只不过是和过去的高速增长环比有所下降。

另一个客观性,就是收税。我们国家的税收总盘子里面,应该是17%左右,应该是和海关的环节相关联的。中国的净出口呈现负增长,也就是从过去我们说的两位数,甚至是大两位20%以上的平均速度,现在掉回到了一位数。

这种国际经济环境对这方面的增速,我不是说国际贸易的绝对量,绝对量我们当然还是很大,我们今天有可能成为世界第一大贸易国。我讲的是速度,从增长速度来看,进出口2012年对中国经济增长的作用是-2.2,投资拉动大概是50%多一点,消费拉动是51%多一点,加在一起2012年内需经济增长的贡献是102.2%,这怎么多出2.2呢?就是进出口2012年对中国经济增长的贡献是-2.2个百分点,最后需求“三驾马车”拉动经济增长,最后的绝对数是7.8个百分点。

这种情况下,从目前看,很难说有一个明确的复苏局面,所以我们可能要习惯于处在一位数增长内的出口需求时代。所以这样的话,在进出口这个环节上的税收,可能会有一定的影响,并且它占的规模也比较大。

另外,从经济的结构调整来说,我们最近出台了很多东西,比如说产业结构升级,要求的结构性的税负调整;比如城乡差距的缩小,地区间的主体功能区提出概念以后,地方经济结构区域协调之间对税负结构的调整;再比如说,对反危机采取的税收政策的刺激方面。特别是大家现在很熟悉的,我们的税收制度从1994年分税制以后,我们就一直在减税,包括纺织品的退税问题,机械产品的退税问题,农业税的取消问题,增值税的转型、从生产性转为消费型的问题。这一系列的问题,尤其是最近大家看到的所谓营改增,这些东西都可能一定程度上影响到构造制度性的减税。

这些就是从三个方面:一个是从中国的经济增长方面,一个从国际贸易角度,使我们的税收增速可能有放缓的趋势,一个是从我们经济发展的结构调整的角度看,客观上可能有使我们的税收增速放缓的因素。所以税收增速放缓在中国目前有多方面因素,它放缓是有客观性的,并不是哪个人的简单的主观或者是政策的主观偏好。

第二个问题就是税收增速下降,有没有必要性,这是我们实际上争论的焦点,大家的分歧可能是不一样的。中国宏观管理是不是到了一个切换的重要的分水岭?从过去特别强调的需求管理,是不是要开始在强调需求管理的同时,越来越注重供给观念?中国经济的特点决定了中国宏观调控很大程度上不仅是需求管理,刺激需求或者是紧缩需求,而是要结合供给管理。

所以中国深层次的问题,其实没有脱离中国的发展阶段,没有脱离供给创造需求的阶段。西方在经济革命的历史上,至少19世纪中业以前是供给需求,不存在需求不足。中国的物质生产还没有到那个程度,很多东西是产品的质量问题,还有的东西成本高。要把产品的质量提高上去,成本降下来,还有很多是品种问题、结构问题、适不适合人们的需要问题。

中国的需求疲软、需求不足,怎么提高安全感?降低我们的价格,这就是供给观念,提高企业的技术水平,降低企业的成本,采取各种措施所以,中国真是到了从需求管理转向供给管理的阶段。而供给管理对企业来说,最核心的是降低企业成本。降低企业成本除了技术改造,加强微观的管理之外,宏观上就是减税,对企业各个方面进行减税的支持,帮助营造一个宽松的环境。所以,中国现在有没有到减税的必要阶段?减税不一定是税收总量减少,很可能带来的是税收动量的增加。所以一个有没有客观性,一个有没有必要性。

赵嘉岭(经济之声媒体观察员):我注意到一点,中央的财政收入可能是下降的,或者某阶段甚至出现负增长。但是恰恰地方上并不是这样,或者说有些有代表性的一些地方并不是这样,因为那一时段正好是房地产回暖了。

如果是解决财政收入,无论从中央到地方,或者说各个主体之间,有一种利益冲突在里面,博弈性可能更强,所以难度非常大。这个东西需要整体的改革,但是我们现在首先要破解,应该迈出哪一步?

刘伟:事权财权怎么分配?地方政府应当做什么,不应当做什么,大概是这样子的一个问题。其实中国的地方政府,这些年做经济学研究的可能都知道,我们现在经济学前些年研究的一个很热点问题,关于地方政府的经济竞赛,可以用很多模型去描述,甚至可以比较精确地去解释。

中国地方政府之间的这种竞争,就是中央和地方的所谓事权、财权、责任匹配等等的财力。首先一个非常重要的基本问题,就是地方政府的行为,它要干什么,而不是说它要干什么事情。我个人觉得我没有在地方政府做过任何官员,我对业务也不太熟悉,我只是观察,观察我发现的地方政府行为,在某种意义上,这些年来地方政府办得好像越来越有点像公司,这可能不准确。

比如企业的目的是企业收入最大化,地方政府在经济发展方面,很大程度上是不是有地方财政收入,或者是地方收入最大化的考虑。这样一个考虑,地方政府发展经济也好,做很多事情也好,经济收入的偏好就越来越强了。从政府行为的目标来说,无论做什么事情,首先一定要有更多的地方收入,没有钱万万不行,所以从这个意义上来说,地方政府要涉足资源的配制和经济方式。

这样我们地方政府做的很多事,就不是一般的公共财富,私人投资、赢利性的一些行为就出现了。它不是一个纯粹单纯的公益性的,不是公共服务。比如它修一个花园,不是让大家闻到花香鸟语,是想让花园周边的地价升值,然后把这个地卖给开发商。在一定程度上,地方政府的行为就有一点企业公司行为的特点。企业永远是缺钱,所以如果地方政府有这样的一个行为,行为目标带有越来越多的公司化目标,就永远缺钱。

所以,我们的事权划分、财权划分首先得明确地方政府的职能是什么?地方政府在竞争性投资领域里面,首先别干这个事,应该去做一些所谓的公共财政的事情,不能提供公共产品的。

至于改革的制度上怎么去设计,可能是一个很复杂的系统。要解决当地百姓的公共收入,而不是想到私人产品、私人领域的事物,这就涉及一个政府机制改革。

当地的官员做任何决策一定要为当地的百姓负责,这是非常重要的。否则,你说我为当地百姓服务,实际上负责任可能是对上级。谁的任命授权给我,我就对谁负责。所以做的事是根据上级的要求,上级要发展GDP,那我来这儿就是GDP,上级要是发展什么,我就去做什么。不是说上级和百姓之间是脱节的,而是说要融为一体的话,要有一种机制。

现在有一些说法,说城镇化是带动经济增长的动力,能够拉动GDP多少个点,这是本末倒置的。这个地方要不要城镇化,是根据地方的人们说了算。任何一级地方政府官员,你要干什么事首先要经过当地的人,当地的百姓来决策、来选择。什么事权该做哪些事?谁是老板谁来决定。

所以一个地方政府职能的转变,一个做事物的责任机制,确确实实得和当地的群众联系在一起。现在不是学习群众路线实践教育,是在强调政府和当地的百姓的关系。

观众提问:刚才各位老师提到很多目前存在的问题,但是我急于想知道的是怎样找到解决这些问题的方法,“十二五”期间,财税体制改革是重头戏,那么我们应该看到哪些有利的因素?

刘伟:就两个字——改革。

报告人:贾康财政部财政科学研究所所长

主题:财税体制改革基本思路和要点

提要:1994年的分税制改革,要加以肯定,它是全面的改革探索,承前启后。它不是集权,而是在分权的路径上,在反复地探索。几十年的行政性分权走不通,放乱收死的循环理念走出来了,有可能路越走越宽,但是我们现在还没有达到这样理想境界的经济性分权。

我们如何准确理解分税制所应该澄清的重要认识?第一,分税制的逻辑起点是在我们市场经济目标模式集权之下,政府到底干什么?这个职能定位应该是由立法机关授予的收支权。整个体制怎么深化改革?怎么理顺它的种种关系?

第二,事权分配对政府收益规模、广义宏观经济是起着大前提作用的。我们面对现实问题,在事权划分上能够有实质性的突破,就是按照客观要求,深化改革时,尽快由粗到细,先形成一套和操作相关的事权明细单。

原则上,我们的体制化改革,应该强调的是财与事权相适应,这两者都非常重要。但是,这两者属于一种递进关系,而不是平行关系。财权和事权必须一并考虑,应该在以后的改革指导表述中体现出来。

总体来说要强调财税的改革,现在至少要做一揽子配套考虑,而且要适应十八大决策,强调五位一体的全面配套。在省市县三级,怎么样一步一步地通过深化改革,去逐步接近理想境界,要具体地划清事权、构建地方税体系,推进税制改革,还有一些非常重要的技术性考虑。

报告实录

“1994年的分税制改革,为什么要给它‘里程碑意义’这样一个高度评价?”

我们现在讨论的财税体制,通盘的评价和今后改革何去何从?要从我们改革开放之后,1994年有里程碑意义的分税制改革形成的框架说起。1994年的分税制改革,为什么要给它“里程碑意义”这样一个高度评价?

我们认为,它的历史性贡献是顺应着邓小平南方谈话以后确立的社会经济理论目标模式,三位一体,来规范政府与企业、中央与地区、公权与公民、经济社会中间的基本关系。1994年改革的实质,要加以肯定的和全面的改革探索、承前启后的这样一个重要的基本认识,不是集权,而是在分权的路径上,终于在反复地探索,不光是改革开放以后的探索,包括从传统体制下的探索,几十年的行政性分权走不通,放乱收死的循环理念走出来了。有可能路越走越宽,但是我们现在还没有达到这样理想境界的经济性分权。

分税制如果说得全面点,是以分税制为基础的分级财政。分级财政势在必行,中国这样一个大国在我们的传统体制下,一旦国家解决了开始的战争创伤,这样几年的过渡时期以后,就意识到不分级不行。我们做过分权的尝试,以1958年和1970年为代表,最有力度的分权,走得不太远,很快就进入了混乱局面。改革开放以后,我们前面十几年的分权,仍然是在隶属关系组织财政收入的基本规则之下,但实际效果并没有走出紊乱的局面,而形成了所谓诸侯割据等一系列问题。

而到了1994年,分税制把过去,不论是强调集权还是分权情况,加以破除,让所有的企业在税法面前一律平等。税后可分配的部分也有企业,根据产权规范和它们对于政策环境的判断,自主分配,这就刷出了所谓公平竞争的一条起跑线。这是改革开放从20世纪80年代初期开始,探索了十几年,终于经过了千辛万苦,在1994年才基本上看到了一个框架的历史性的进步。企业能够有一条起跑线,公平竞争:各种不同隶属关系下,不同经济性质的企业,可以跨隶属关系,跨行政区域,兼并重组;厂长经理可以淡化官员身份,在官本位阶梯得到淡化的这样一个环境中间,越来越行使企业家职能,包括我们国有控股企业的高管,都可以在竞争的企业家市场上去产生等等,都是1994年解决政府市场关系给了这样一个新框架之后才能发展出来的新事物。

另外,中央和地方,在分税制财政体制下,没有体制周期之说了。不用讨论一定三年五年不变的种种问题了,不再那样地算计,而是所有的体制问题摆在明面上,就是讨论已经形成的分税制,这样的一个财力配制,以后怎样进一步动态优化的问题。运行至今,需要定下来以后5年不变的,给大家预期。我们这个预期更透明了,中央地方不必藏着掖着,大大地推进了整个政府资源配置和财政收支管理的规范化,在1994年分税制改革之后,1996年水到渠成。

地方政府首先把预算外资金和制度外资金合并到财政存储的状态。我们已经把预算外资金的概念加以废除,所有政府性财力在一个通盘预算体系里面,有了前所未有的透明度。当然还可以进一步地提高透明度。1994年,把原来对自然人,也是纳税人征的税,变成相对规范的个人所得税。而现在呢,我们意识到个人所得税之外,还必须进一步地发展探索房产税,以及要研究讨论未来是不是要推出遗产税。

1994年的体制是适应市场经济的,能够真正让千千万万的主体焕发活力,能够让主体对于未来有相对清楚的预期,能够培育企业家精神,同时规范政府行为。等于各方面都给了一个框架,使我们在邓小平南方谈话以后确立的目标模式的追求方面,有了一个制度依托。也使我们看到,一些现在困扰我们的问题,是不是要回到1994年那个方向和框架之下,找出它的真实原因。是因为深化改革不足带来的问题,还是1994年的改革重启集权时代,而造成这个改革本身有问题?这是截然不同的两种判断。

本人是坚持分税制改革的方向、路径、内在逻辑都和市场经济同向,我们现在要解决的问题是深化改革的问题,而不是简单指责,它是所谓重启集权时代,因而否定了1994年的改革。如果真正否定1994年改革,那么再往下走,逻辑是什么?我们走回头路,注定无出路。

“深化改革时,能不能尽快地由粗到细的,先形成一套和操作相关的事权明细单,制出责任表?”

我们如何准确理解分税制所应该澄清的重要认识?第一,分税制的逻辑起点是在我们市场经济目标模式集权之下,政府到底干什么?这个职能定位应该是由立法机关授予的收支权。整个体制怎么深化改革?怎么理顺种种关系?

我们现在碰到的特别突出的问题是,至今我们没有一个“政府职能定位和它来决定的各级政府支出责任”一览表。这个事权明细单,迟迟就是不能形成,为什么不能形成?实际上背后有很多的不同认识,比如说投资权益是不是可以明确,规定地方政府退出一般竞争性领域。这个投资权的争议在1994年的时候,有的是知难而退了,没有写,这么多年过去,是不是可以写?写了以后,能不能够真正按照市场经济的要求,在现实生活中间去界定,都是我们遇到的考验。

当然还有一系列技术性问题,市场经济目标下政府做什么?那么就要解决既不越位,又不缺位,使政府能够不错位地做自己应该做的事情。十八大报告说处理好中国改革的核心问题,把事权能够合理地定清晰,形成可操作的明细单,那么后面跟着的就是应该通过我们最高权力机构——各级人大对政府授权,让它们按照预算行使收支权。

第二,事权分配对政府收益规模、广义宏观经济是起着大前提作用的。当然还有宏观税负一个大体合理的水平之下的结构问题,我们现在,如果从实际的数据来看,宏观税负按照和IMF可比口径对比,是处于发展中国家平均水平稍微靠下一点,不存在有些人所抨击的中国宏观税负过重问题。

但必须承认,我们的宏观税负总量概念之下,如果分析它的结构,存在着非常明显的问题。我们的主要收入来源是间接税,这个就是非常突出的问题。还有就是我们现在更细化的,正如收入问题。比如说国有资产收益是不是更多地集中到国库来,而不是留在国有企业自己的控制范围之内等等。

这样的一个事权范围,对于政府收入规模做了既定之后,还要再往下衍生。但是首先需要我们面对现实问题,在事权划分上争取能够走出一个实质性的步骤,就是按照客观的要求,深化改革时,能不能尽快地、由粗到细地先形成一套和操作相关的事权明细单,制出责任表。

要做的事情有了相对清晰的设计,跟着就要解决财政体制里面广义的税制收入。规范的收费,主要是地方政府的收费品种会多样化一些,这个广义是把所有的税费合在一起。怎样使税种的配制在属性上、特点上、在通盘的方案上和各级政府的职能间实现相对的合理配置?有了这样的一套配置之后,还必须讨论一个问题,因为有一定的规范性,这是分税制的直接要求,但即使有了规范性,各地实际的税收必然是高低不一的,比如说可以预想以后地方包括资源税和不动产税、资源税主要针对中国资源富集的地区。

中国的资源匮乏地区恰恰分布在中西部,特别是西部欠发达地区。另外一个支柱就是以后要培育起来的不动产税,这个不动产税主要支撑力量是在工商业达到一定发达程度的区域。不同地方的税基,实际上在中国的区域差异特别明显的经济体里面,一定是高低不一。客观地存在着我们国家特别突出的横向不均衡,这个情况在其他国家都存在,特别是大国,但中国的情况要比别的国家分化程度高得多。

过去有一个数据上的概念,澳大利亚说北方只有19万人口的边远地方,人均收入水平和发达地区的像墨尔本、悉尼所在的维多利亚州,这些对比只相差不到20%。中国这样一个地区差异非常明显的情况,一定要得到一种力量的校正,甚至有可能逐渐收敛,使各个地方社会成员享受改革开放的成果。

所以,在横向不均衡的基本事实面前,我们必须找到一个中央政府出面、面对全局长远利益的要求加以调节的有效可持续的机制。因为收入和支出两者在政府间划分,遵循着不同的原则,中央本级、地方本级是必然不可能收支平衡的。所以客观上的需要,是借鉴国际经验,回到中国的实际情况,中央地方纵向不均衡的自上而下的转移支付制度,来调节地区间的横向不均衡,这个命题应该非常清晰地确立起来。

1994年以后的改革在这方面作出了一系列努力,现在实际上中国政府间财政关系的框架,我们可以看到:第一个表现是,税收和非税收。第二个表现是,这些收入合成全国收入。中央收入开始做调整的时候,就是1994年分税制,当时保地方既得利益,各路诸侯最后在妥协中接受中央政府的决心,启动新体制的税收返还,这个税收返还从中央收入移到了地方,成为地方可支配收入。

税收返还形式上表现的是,越富裕的地区,得到的保证量越大,增量还有一个附加1∶0.3的返还,实际上叫0.7∶0.3返还,中央拿大头。原来说返还的基数,在整个盘子里不断萎缩,现在已经萎缩到很低的数,以后还会继续萎缩。这是中国处理当时的利益冲突而采取的一种比较符合长远发展的妥协。一般转移支付收入使地方实际可支配的财权大大增加,一般性转移支付叫做财力性转移支付。一般转移支付按照因素法确定,因素是各种各样客观的统计数据加在一起,按公式计算出来,真正得到支持的是欠发达地区,特别是像我们边远的西藏、新疆、青海等等。

转移支付现在被人们批评的问题主要是专项部分,专项部分已经在各个部门,特别是强调自己部门实权的情况下,被夸张到过多过滥。但是,有既得利益在这里面起作用,真正推进这方面的优化也不太容易。我们现在听到关于很多地方跑步前进的抱怨,其实主要就针对这些专项转移支付。但不只是财政部,专项实际分散在各个部委,这个问题要在深化改革里面加以解决。不过,在框架上我们必须肯定,1994年以后形成的分税制改革在调节区域差异方面的作用,财政部的数据表明,转移支付之后,西部、中部和东部的差异明显缩小。

中央本级支出,在赤字的概念之下,是我们现在通过举债支出的收入,满足支出的需要。在2009年以后,地方债登堂入室。地方债,所有的收入归在一起,这就回到全国财政支出的总量概念下,中央地方的赤字合在一起加上其他的,是我们现在实际支出的总盘子。在这个过程中间,我们可以看到的是,分税制形成的使框架能够大体得以实现的制度安排,它是不是适应市场经济,是不是适应实际上各级政府、职能合理化的要求。这里面的毛病和问题很多,因为深化改革不到位,但是我们不能够简单地从某些局部的感受否定这个框架。

如果前面既有事权又有财权方面的这样一些考察之后,原则上,我们的体制化改革,应该强调的是财权与事权相适应,这两者都非常重要,但是,这两者属于一种递进关系,而不是平行关系。

更多的学者愿意用财权与事权相匹配,后来财政部的领导说,实际上现实中间不可能有这样的匹配。中央的事权,不是在每一个地方政府都能对应上的,必须介入转移支付调整以后的因素。

应该强调什么呢?当时执笔的写作班子最后归结为强调财力与事权相匹配,就不再提财权与事权相结合这样的表述。但实际的结果,去掉了财权,跳过财权直接谈财力与实力相匹配,并没有解决这个问题。

很多地方同志说,你把本地共享税的部分,做单独的处理就匹配了。这个里面就包含着一种危险,如果每个地方都这么做,一旦开这个口子,那么就一发不可收拾,所有的地方一对一谈判,变成了一个1994年基本框架轰然倒塌的倒退。

比如说,青海的同志可以非常有依据,中央拿75%的增值税,你如果调到中央只拿55%,我财力与事权相匹配了。中央要给青海开这个口子,新疆、西藏会马上跳出来说,我这儿比青海有更多的特殊因素,我要提高到55%或者65%。中部地区过去已经说它们受冷落,它们“不东不西、不是东西”,一旦你有前面的那些铺垫,中部地区肯定要求给它们也要调,而且中部地区从人均财力来看一直是垫底的,这是基本情况。

在中西部地区,人口大省、农业大省、人均财政可支配的收入指标,一直在全国垫底。你要给西部、中部都调完了,剩下的沿海地方坐得住吗?我们也必须调,过去多年来始终稳定不下来的就是各地跟中央讨价还价,苦乐不均,整个的这些必定卷土重来。我们1994年改革以后所坚持的就是前面所有的这些,“一刀切”,增值税75%、所得税65%归中央,这条规则在北京、上海如此,到了西藏、青海也如此。

所有摆不平的事情,靠规范转移支付去摆平,我们可持续的规范性,防止大家一起跑步前进,各种路数释放出来造成紊乱局面,可能造成寻租、混乱场面。这样的问题,实际上在全国考虑上是事关深化分税改革命运的。

“总体来说要强调财税的改革,现在至少要最小,一揽子做配套考虑,而且要适应十八大决策,强调五位一体的全面配套。”

这样的一种财权和事权必须一并考虑,应该在以后的改革的指导表述中体现出来。财权和事权,这两个是一个垫底的递进关系,它不是一个平衡关系,不是一个可以执行一种就可以说清楚的关系,那么比较适当的中央地方财力占比是多少?其实简单地就现在到底是对半分,还是六四分,还是其他的什么比例分(来争吵),这都没有意义,财权和事权分配,一定是在政府处理经济分权制度各个环节之后自然生成的。

这个自然生成的环节里面的要领,就是在整个链条上应该是在扁平化的前提下,按照中央、省、市县三层级,合理的事权开始,推进到设计各自一级合理的财权。

财权的关键是税基,然后推到各级有现代特征,完整透明、接受公众监督,重新反映公众意愿,在各级人大审批后形成一个可以得到严格执行,进而可以推行问责制,通过绩效考评约束官员。这三级预算后,还要跟着的是,三级产权和债权,这一套理顺了以后,再考虑:中央地方生成的比重到底是多少?

再往后跟上中央、省两级自上而下的转移支付,以及以后要探索发展的某些地区性的横向转移支付,最后要形成市场经济体制的事权和财权相适应。在这种情况下,基层财政困难基本可以得到缓解,哪怕最差的地方,地方政府也可以使自己的职能履行。在表现形式上,是财力与事权相匹配,这样的改变思路和要领,如果能够得到确立,1994年改革以来,所有的问题包括基层财政困难,地方已经负债到了天文数字,还有大家都在批评的土地财政等等问题,都能解决。有些人把板子打在1994年分税制身上,错了!

1994年以后,财政体制运行不尽如人意、甚至被人们诟病的毛病出在哪儿?不是出现在分税制上,恰恰出在1994年,省以下的体制迟迟不能进入分税制。中国现在不要说欠发达地方,就是最发达的地方——沿海地区,也没有进入分税制状态。而实际上,各地形成的是五花八门、讨价还价的色彩非常浓厚的分层制和包干制正式分化的局面。深化改革在省以下受阻,分层制和包干制在过渡中间,“土地财政偏多、地方隐性负债”这样一些风险积累等等,都是由此而来。板子打在分税制身上,是打错了地方,而且很可能引出对全局、对改革有颠覆性的错误结论。

我们还提出了一些改革的要领,总体来说要强调财税的改革,现在至少要最小,一揽子做配套考虑,而且要适应十八大决策,强调五位一体的全面配套。这里面,在省市县三级怎样一步一步地通过深化改革去逐步接近理想境界,有很多具体的划清事权、构建地方税体系、推进税制改革,还有一些非常重要的技术性考虑。

在通盘审视之后,我们特别强调的就是,财政税收的问题有一些专业的性质,平常一般的观察者,更多感受的是某些局部和某些自己觉得没有理顺的地方,但是客观的需要,是我们一起要在迎接三中全会的情况下,也是在今后从短期到中长期情况下不可回避的。

推进配套改革的趋向之下,要把方方面面的意见发表出来,现在中国社会上,虽然各种刺耳的声音不断,但是实话实说,理性的声音似乎并不多。

现场互动

方军(经济之声副总监):国家统计局的数据,近三年的全国公共财政收入增幅:2011年是24.8%,2012年是12.8%,逐年下降。2013年1—8月只有8.1%。这些数据说明财政收入是一种放缓的状态,国家要用钱的地方非常多,财政收入还出现这样的逐年下降、逐年趋缓的一种态势,为什么形成这样的矛盾?对这样的现状用一种什么样的观点来评价?

贾康:刚才提到的财政收入的增速,实际形成一个很重要的指标,叫做财政收入占GDP的比重。我们现在更多的是,比重在1994年分税制之后一路上升,在此之前是一路下降的。所以改革开放时期,这个比重是大的V形反转。

如果从现在的口径看,在最近十几年财政收入年年超过GDP增长之后,所形成的宏观税负水平是31%左右,和我们改革开放初期那个水平差不多。那个时候,30%出头的财政收入行使的主要是生产建设性的财政职能,在那个时候,它比重下降的过程中间,伴生很多紊乱现象。这个指标本身看不出来,比如说财政一路下降的同时,旁边滋生出了很多的预算外收入和制度外收入,它不在指标范围里。

现在这样的31%左右的宏观税负,侧重点已经明显地倾向于民生和公共服务,这是一个否定之否定的螺旋式上升,是需要得到肯定的。这两年,随着中国发展,伴随矛盾凸显,我们可能要得到一个基本判断,中国经济的潜在增长率下台阶,下台阶带来的对于宏观指标的支撑力自然就要往下调。可以从这方面联系到我们现在潜在增长力下台阶的新阶段。另外,从必要性来讲,我觉得也有必要性,为什么?

宏观税负虽然上升的时候是一种螺旋形的否定之否定,有很多值得肯定的因素,但是毕竟是间接性为主的,在收入没有得到有效改造情况下,你要让它一路往上走,副作用会放大。而且现在随着公民意识觉醒,盯着这个指标,政府不能有效地推进全民、推进改革的时候,你让这个指标一路再往上走,实话实说,不得人心。

所以,我们希望能够稳定这个指标,这两年的态势,可能得到的结果就差不多是稳定的,使它不再明显提高。这里面,我们在稳定宏观税负的概念之下,要做的事情有很多,是结构问题,是增加有效供给,包括有效制度供给的问题。但是在技术上,大家可能还有这么一个判断,就是现在曝出来的财政收入增长百分之八点几,看起来在指标上可能比今年7.5的GDP增长速度要高。但实际上财政收入是限价,GDP是不变价。如果按照2013年,物价上升3个点,那么实际上2013年财政收入跟GDP同步增长,要曝出来的财政增长速度应该是“7.5+3”,是10.5%的水平。但我个人估计,是有可能在年底的时候,达到这个水平,所以2013年总体来说,很可能是一个稳定宏观税负的年头。

观众提问:现在业内有这样一种观点,说是由于当年分税制改革并不完善,所以现在有很多弊端在显现,财权不断向中央集中,但是事权却在不停地向地方政府分散。这种现象是由于中央财政的转移支付不够科学所导致的。是不是由于中央财政这种转移支付制度的不科学,是导致我国财政如此尴尬局面的根本原因?

贾康:我不同意这种观点,因为你只抓到了一个辅助性的事项,我强调的是总体的制度框架存在什么问题。我前面的汇报是强调在1994年的大逻辑之下,应该深化的改革进程,受到了阻碍,如果这个问题不解决,怎么讲转移支付,不会解决通盘。

我们现在所碰到的这样一些人们不满的问题,一定先把整个体制框架理顺。省以下分税制由无解到有解,要找到实质性的,把分税制从上到下贯通的这样一种制度安排,然后配合着这个框架,来优化、强化、合理化转移支付,这个路子就走通了。

另外,事权方面我想补充一点。

我们现在要讲到的实际上是从事权理顺整个体制,你要光讲从官员的动机来说,他是有特定的利益追求的定位,他必然关心自己辖区之内的发展战略能不能得到财政支出。那么这个财权建设,从他的事权合理化来说,是完全不同的境界。如果你没有非常清晰地说,地方政府退出投资性领域,他可能控制要素去招商、办企业,搞了很多这样的一些本来应该市场化会做的东西。出了失误和问题,他可以说交学费,不是一个好的机制。但是如果我们把地方政府退出投资领域,这个事权把它可操作化,同时给地方合理的税基,比如说有一定工商业发达程度的地方,要给它配不动产,保有环节的税,这个税要从无到有,现在只有两例的试验。

如果地方政府照

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大国大时代

序Preface为迎接举世瞩目的中共十八届三中全会召开,中央人民广播电台于2013年10月主办了“大国大时代——中国经济十月谈”系列时事报告会。这十场报告会以“助威大国经济、树立大国信心”为主旨,受到广泛欢迎。本书以现场实录的方式,向广大读者呈现这个系列时事报告会的内容。发生在2008年的全球金融危机,使世界各国经济深受影响。即使在5年后的今天,美国经济复苏尚待时日,欧洲经济持续低迷难以自拔。中国

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